夯實公用事業(yè)領域反壟斷執(zhí)法與合規(guī)制度根基

公用事業(yè)涵蓋供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、公共交通等為社會公眾生產生活提供必需的普遍性商品或者服務的一系列行業(yè)，保障社會穩(wěn)定運轉，與群眾生產生活緊密相關，其公平競爭秩序直接關系民生福祉與經濟社會高質量發(fā)展。然而，該領域長期壟斷行為多發(fā)頻發(fā)。國務院反壟斷反不正當競爭委員會近日發(fā)布實施的《公用事業(yè)領域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）旨在破解公用事業(yè)領域反壟斷執(zhí)法難題，引導經營者加強反壟斷合規(guī)，規(guī)范市場秩序、保障公共利益，進一步夯實了公用事業(yè)反壟斷領域執(zhí)法與合規(guī)的制度根基，彰顯了鮮明的時代特征與實踐導向。

一、《指南》的突出制度亮點在于規(guī)則創(chuàng)新

作為公用事業(yè)領域的專門性反壟斷規(guī)范，《指南》立足領域特性、監(jiān)管執(zhí)法與合規(guī)需求，在規(guī)則設計上實現(xiàn)對公用事業(yè)“公共性+市場性”雙重屬性的精準適配，構建起“原則引領—行為規(guī)制—責任適用—協(xié)同治理”的完整體系，表現(xiàn)為四大突出亮點：

一是堅持民生導向，確立科學監(jiān)管原則框架。《指南》第三條明確了“維護公平競爭、依法科學監(jiān)管、增進民生福祉、服務高質量發(fā)展”四項基本原則，指導制度規(guī)則設計與實施的全過程。《指南》精準把握公用事業(yè)公共性與市場性并存的特點，明確提出“區(qū)分自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)”的監(jiān)管思路，既承認公用事業(yè)的自然壟斷屬性，又強調在競爭性環(huán)節(jié)保障充分競爭，有效防止經營者利用自然壟斷優(yōu)勢向上下游延伸擠壓競爭空間，清晰發(fā)出了“自然壟斷不等于可以濫用支配地位”的監(jiān)管信號。《指南》不僅明晰了“競爭紅線”，而且劃清了“民生底線”，將“增進民生福祉”作為核心價值導向，確保監(jiān)管執(zhí)法和公用事業(yè)不偏離公益屬性。

二是細化認定標準，清晰劃定違法行為邊界。《指南》總結提煉執(zhí)法經驗，對公用事業(yè)領域壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等壟斷行為的認定標準進行全面細化，形成“行為表現(xiàn)+認定標準+舉證規(guī)則”的清單化指引。對于壟斷協(xié)議，《指南》第十條列舉了公用事業(yè)領域橫向壟斷協(xié)議常見的表現(xiàn)形式，包括固定價格、限制產量、劃分市場等，特別強調經營者可能以“口頭約定、召開會議或者簽訂書面協(xié)議”等形式達成協(xié)議，是對南京10家瓶裝液化氣經營者壟斷協(xié)議案等典型案件的總結歸納；第十一條則對縱向壟斷協(xié)議的表現(xiàn)形式與強制實施手段予以細化，涵蓋固定轉售價格、間接限定價格等行為。對于濫用市場支配地位，《指南》第十七條至第二十三條逐一細化了認定不公平高價、拒絕交易等公用事業(yè)領域常見濫用市場支配地位行為的考慮因素。例如，第十九條第一款第（三）項列舉的以“通過設置報裝流程、服務過程、格式合同、管理系統(tǒng)、名錄庫等方式”實施的限定交易行為，體現(xiàn)出威海水務集團濫用市場支配地位案等典型案件的違法情節(jié)。《指南》對執(zhí)法經驗的提煉和吸收，實現(xiàn)了“執(zhí)法經驗—規(guī)則細化—精準執(zhí)法”的良性循環(huán)。

三是前瞻新型壟斷監(jiān)管，適配數字經濟發(fā)展需求。隨著公用事業(yè)數字化轉型加速，未來很可能出現(xiàn)經營者利用用戶數據、技術算法等在公用事業(yè)領域實施的壟斷行為。《指南》第七條規(guī)定：“公用事業(yè)經營者不得利用數據和算法、技術、資本優(yōu)勢以及平臺規(guī)則等從事《中華人民共和國反壟斷法》禁止的壟斷行為”，明確將數字經濟背景下的新型壟斷形態(tài)納入監(jiān)管范圍，體現(xiàn)了規(guī)則的前瞻性與開放性。《指南》預警了公用事業(yè)領域利用數據、技術、算法等實施的新型壟斷行為邊界，為預防和制止此類行為提供了規(guī)則接口。

四是構建多元治理體系，強化合規(guī)激勵與協(xié)同監(jiān)管。《指南》突破“重處罰、重事后”的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，構建起“懲戒+激勵+協(xié)同”的多元治理框架。在合規(guī)激勵方面，第四條、第五條明確要求經營者與行業(yè)協(xié)會加強反壟斷合規(guī)建設；第四十四條明確寬大制度適用，鼓勵經營者主動報告壟斷行為并配合調查；第四十六條建立了合規(guī)激勵機制，將合規(guī)管理制度建設和實施情況作為處罰考量因素。在協(xié)同監(jiān)管方面，第四十八條建立反壟斷執(zhí)法機構與行業(yè)主管部門、公安機關、紀檢監(jiān)察機關的銜接機制，形成監(jiān)管合力。在社會監(jiān)督方面，第六條暢通投訴舉報渠道，保障公眾監(jiān)督“有入口、有回聲”。

二、《指南》對反壟斷執(zhí)法難點作出系統(tǒng)性破解

《指南》通過針對性的規(guī)則設計，對公用事業(yè)反壟斷監(jiān)管面臨自然壟斷與競爭邊界模糊、地域壁壘長期存在、政企權責邊界不清、部分壟斷行為復雜隱蔽等深層難點進行系統(tǒng)性破解，為反壟斷執(zhí)法提供了精準導航。

一是破解自然壟斷與競爭邊界模糊的認定難點。公用事業(yè)的核心網絡環(huán)節(jié)具有自然壟斷屬性，但是，在工程施工、設備采購、增值服務等環(huán)節(jié)仍存在競爭空間。如何區(qū)分“合法自然壟斷”與“違法濫用支配地位”，是執(zhí)法難題之一。《指南》通過“環(huán)節(jié)區(qū)分+效果導向”的雙重框架破解這一難題：一方面，第八條明確相關市場界定需結合物理網絡覆蓋范圍、特許經營范圍等因素，精準劃分自然壟斷環(huán)節(jié)的邊界；另一方面，第二十四條正向細化了認定“正當理由”可以考慮的因素，第二十五條反向細化了“無法律法規(guī)依據以保障公共安全為由”“補償業(yè)務虧損”等“一般不能認定為正當理由的情形”，從而精準識別與認定經營者利用自然壟斷環(huán)節(jié)的支配地位在競爭性環(huán)節(jié)實施的壟斷行為。

二是破解地域壁壘長期存在的實踐難點。公用事業(yè)的地域屬性導致地方保護、市場分割等問題突出，部分地方通過限定注冊地、歧視性收費等方式排斥外地經營者，形成“監(jiān)管孤島”，阻礙全國統(tǒng)一大市場建設。《指南》第五章專門針對濫用行政權力排除、限制競爭行為作出詳細規(guī)定，旨在破解地域壁壘難題。例如，第三十三條禁止行政機關通過設置不合理的項目庫、名錄庫、備選庫、資格庫等方式限定交易；第三十五條明確禁止對異地商品設定歧視性收費、技術標準、行政許可等行為，妨礙公用事業(yè)領域商品在地區(qū)之間的自由流通；第三十六條嚴禁排斥外地經營者參與特許經營項目競爭。結合市場監(jiān)管機構近幾年辦結行政性壟斷案件的實踐觀察，《指南》的規(guī)則設計為打破公用事業(yè)地域壁壘提供了明確依據，進一步強化了反壟斷執(zhí)法的統(tǒng)一性與權威性。

三是破解政企權責邊界不清的監(jiān)管錯位難點。部分地區(qū)存在行政機關與公用事業(yè)經營者關系緊密、權責邊界不清，行政機關強制經營者實施壟斷行為的情況，增大反壟斷執(zhí)法難度。《指南》第三十八條明確禁止行政機關通過行政指導、政策文件等方式強制或者變相強制經營者實施壟斷行為；第四十二條規(guī)定經營者因行政機關濫用權力而實施壟斷行為的，可依法從輕或減輕處罰，既厘清了政企責任邊界，又避免了經營者“被動違法”承擔過重責任。這一規(guī)則設計既強化了對行政權力的約束，又為執(zhí)法機構區(qū)分責任、精準執(zhí)法提供了依據。

四是破解壟斷行為復雜隱蔽的調查取證難點。公用事業(yè)領域部分案件缺乏書面協(xié)議等直接證據，多以口頭約定、行業(yè)“潛規(guī)則”等形式存在，或者故意拖延服務等方式變相實施，調查取證難度較大，在辦案實踐中，執(zhí)法機構需要通過調查當事人內部文件、溝通記錄或者對下游用戶走訪搜集間接證據，構建起完整證據鏈，才能認定壟斷行為違法事實。對此，《指南》通過細化行為認定表現(xiàn)形式，為執(zhí)法提供可行的操作方案，例如第十條明確“口頭約定、召開會議”也可能達成壟斷協(xié)議；第十八條明確“通過故意延遲或者停止供應等方式，拖延、中斷為交易相對人提供供應服務”或者“設置嚴重損害交易相對人利益的限制性條件，使交易相對人難以接受其供應服務”也可能構成濫用市場支配地位拒絕交易行為。

三、《指南》有力推動公用事業(yè)高質量發(fā)展

《指南》并非簡單的執(zhí)法工具，而是立足公用事業(yè)特點、服務國家發(fā)展全局的系統(tǒng)性制度設計。其正式實施，標志著我國對自然壟斷行業(yè)的反壟斷執(zhí)法進入了更精準、更系統(tǒng)、更協(xié)同的新階段，將有力推動公用事業(yè)領域乃至整個經濟高質量發(fā)展。

一是破除市場壁壘，建設統(tǒng)一大市場。《指南》通過對公用事業(yè)領域壟斷行為的精準規(guī)制，實現(xiàn)了“事前預防—事中監(jiān)管—事后懲戒”的全鏈條覆蓋，有力破除公用事業(yè)領域的地域壁壘與市場分割，促進要素資源在更大范圍內優(yōu)化配置，為全國統(tǒng)一大市場建設提供重要支撐。

二是強化企業(yè)合規(guī)，規(guī)范行業(yè)發(fā)展。《指南》將合規(guī)建設貫穿規(guī)則始終，通過“正向激勵+反向約束”雙向耦合，形成了“合規(guī)受益、違法受懲”的鮮明導向，有助于強化公用事業(yè)經營者的反壟斷合規(guī)意識，引導其從“被動合規(guī)”向“主動合規(guī)”轉型，進而推動全行業(yè)合規(guī)水平提升，規(guī)范健康發(fā)展。

三是降低社會成本，惠及廣大民生。公用事業(yè)屬于城市基礎設施服務，其價格和效率直接影響全社會經營者營商成本和居民生活成本。《指南》全面規(guī)制公用事業(yè)領域壟斷行為，將有效降低企業(yè)和居民的用能、用水等基礎成本，增進民生福祉。

四是優(yōu)化產業(yè)生態(tài)，激發(fā)競爭活力。《指南》通過打破市場壟斷和行政壟斷，推動公用事業(yè)經營者通過提升服務質量和管理效率來贏得市場，使更多中小企業(yè)能夠公平參與公用事業(yè)相關市場競爭，為廣大經營主體營造市場化法治化的營商環(huán)境，充分激發(fā)競爭活力。

公用事業(yè)的高質量發(fā)展，離不開公平競爭的市場環(huán)境，需要清晰完善的制度保障。只有這樣，才能保障自然壟斷環(huán)節(jié)的穩(wěn)定、激發(fā)競爭性環(huán)節(jié)的活力。基于對公用事業(yè)特性和規(guī)律的認識和把握，吸收在公用事業(yè)領域反壟斷執(zhí)法經驗，《指南》通過科學的原則框架、細化的規(guī)則設計、多元的治理體系，破解長期存在的監(jiān)管難點，為執(zhí)法實踐提供清晰指引。《指南》的實施，必將推動公用事業(yè)領域競爭秩序更加完善、經營者合規(guī)意識顯著提升、群眾獲得感持續(xù)增強，讓公用事業(yè)既保持公益底色，又充滿市場活力，為增進民生福祉、服務高質量發(fā)展作出更大貢獻。（作者時建中系中國政法大學教授、國務院反壟斷反不正當競爭委員會專家咨詢組副組長）